在一个竞争日益激烈的环境下,优胜劣汰的规律使得效率较高的企业才能生存和发展,市场竞争的压力迫使企业想方设法努力降低生产成本,提高生产效率。同时,在不完全信息的现实中,竞争还能产生一种信息发现机制,打破任何企业对信息的垄断,迫使企业按照包括正常利润在内的成本定价,从而促进社会配置效率整体水平的提高。但由于电信业特有的经济特性,电信业的竞争不可以也不可能达到完全竞争,电信业的竞争只能是有效竞争。

　　我国电信业的市场竞争机制尚处于初期发育阶段,因此政府在提高我国电信业的经济效率和竞争活力方面,应采取适当的政策措施,改进目前规制效率,促进电信业有效竞争的形成。打破垄断,建立有效竞争机制,不能通过市场自发形成,因为垄断厂商为了占有消费者剩余,获取垄断利润,会不择手段地保持其垄断地位;相反,只能通过政府利用强制性的制度安排来实现。为了促进我国电信市场有效竞争局面的形成,目前我国电信业的改革可以考虑从以下五个方面着手进行。

　　一、加强电信立法、使电信业规制有法可依

　　电信规制改革、引入竞争,首先应该在法律框架的规范下进行。目前,我国急需出台《反垄断法》、《电信法》来对电信业进行规范化规制。

　　在产业组织政策中,防止垄断、促进有效竞争主要是通过制定和实施反垄断法和反托拉斯法。反垄断政策的核心是缩小实际情况与理想的竞争条件间的距离。反垄断政策遵循的基本信条是政府不直接干预企业的具体决策,而是通过调整市场结构和市场参与者的行为来改进经济绩效。目前,世界上大多数发达的市场经济国家都制定了反垄断法,一些发展中国家也相继制定了有关的法律。尽管制定的反垄断法各不相同,但立法的基本点都是保护和促进有效竞争。1987年8月,我国国务院法制局成立了反垄断法起草小组,并于1988年拟订了《反对垄断和不正当竞争暂行条例草案》;1993年9月,第八届全国人大常务委员会第三次会议通过了《中华人民共和国反不正当竞争法》,这些法律的出台虽然也对垄断行为作了限制性的规定,但从总体上看,都不够系统、完善,不能有效制止垄断。因此,当我国电信业引入竞争后,不正当竞争、限制竞争的现象时有发生。同时,由于我国政企尚未真正分开,常常出现的行政性人为因素的干预促进了垄断的形成。这种已存在和潜在的威胁迫切需要一部符合我国国情的比较系统、完善的《反垄断法》出台,使规制机构在对电信业进行规制时,做到有法可依,进而打破电信垄断,促进电信业有效竞争的形成。

　　在筹备《反垄断法》的同时,也要加快《电信法》的制定。从广义上说,电信法指国家制定的规范电信行业及电信市场的各种法律规则的总和,其中包括制度性规则和技术性规则两大类。狭义的电信法指的是前一类,其任务是确定电信行业及电信市场运行的基本制度框架和基本行为规范;而后者的任务则是就电信行业及电信市场运行中的各种特殊问题,依据制度性规则,提供具体的、技术性的行为规范。

　　笔者认为,我国在制定《电信法》时要遵循公平竞争、网络共享、保护消费者的原则,对市场准入、电信资源使用、服务质量、技术四个方面作出规定。制定市场准入规定的目的是要实现电信业的合理投资,防止电信基础设施的不合理重复建设造成资源浪费;在对电信资源的规定方面,应建立如号码、频率、卫星轨道等资源的计划和分配的管理机构,并保障该机构能够按照公平、公益、效率的原则对电信资源向电信市场的参与者进行统一管理和分配;在对电信业服务质量法规规制方面,应在保护消费者基本利益的情况下,就若干服务项目和服务行为规定基本的服务标准。同时,电信业是一个高度资本密集型的产业,需要合同各方对订立的电信有关合同具有长期的承诺,因此在制定《电信法》时要对这一问题加以重视。

　　二、改革电信管理体制

　　我国现行的电信业规制模式是一种带有较强“斯蒂格勒”色彩的规制模式。在这种模式下,电信业极易出现“垄断定价”、“限制竞争”、“服务低劣”等现象,要改变这一状况,就要对电信管理体制进行改革。电信管理体制改革应主要从两个方面进行:一是政企分开。虽然政企分开的改革已经开始,但实质上我国电信业实行的仍是政企合一的管理体制。从本质上讲,这种管理体制实际上是我国电信市场保持垄断的制度保障,是电信市场有效竞争的障碍。因此,要实现电信市场的有效竞争,必须首先对电信企业实行政企的真正分开。实现政企分开不仅要彻底实现整个电信经营系统的企业化,从全国到地方电信的经营性资产都要从其相应的管理部门中完全独立出来,以此为基础组成真正的电信公司,而且还要将政策性的服务业务和一般服务业务分离,财政分别核算,建立相应的审计、补贴和信息公开制度,联通等新电信企业在市场扩展到一定份额时可分担部分服务费用。二是要实现电信政策制定和政策执行的分开。如果政策制定部门和管理部门不分开,相当于立法和司法不分。因此,只有实现电信政策的制定权与执行权分开,才能对电信政策的制定与执行实行有效的监督,进而从制度设计上保障电信企业在平等的基础上竞争。现阶段,我国电信业的行政执法机构为信息产业部。虽然1988年的机构改革已经使信息产业部具备了一个行政管制者的权威,但由于信息产业部与“中国电信”尚未真正做到政企分开,它的权威在公正的立场上难以发挥,因此在现阶段要进一步完善机构建设,加强电信业行政执法机构的权威。在电信政策制定方面,笔者认为电信政策的制定权应交给一个专门工作委员会来制定。这个委员会的成员不仅包括政府有关部门的官员、电信技术专家,还要包括法律专家、经济学家、电信企业和消费者成员,这样才有可能既建立规制的监督和制衡机制,又防止“规制捕获”、消费者利益受损现象的发生。

　　三、根据不同产品的经济特性,实行不同的促进竞争措施

　　电信业的有效竞争是指电信业的规模经济与竞争活力相协调,资源得以有效利用的一种竞争状态。根据电信业的经济特性,电信业需要巨额投资。这些投资的专用性很强,一旦投资就难以移作他用,沉淀成本很大。电信设施项目建成投入使用后,在一定的产出范围内,单位产品成本会随着产出量的增加而下降。因此,电信业的一个显著特点就是自然垄断性,表现为巨大的规模经济性,这就要求政府制定限制进入的规制政策,以保证电信业的规模经济性。但这会导致垄断企业内部管理效率降低和技术创新减少,使实际达到的生产效率大大低于可能达到的最大生产效率,即导致竞争活力降低。这样,电信业的政府规制政策制定者总是面临着规模与竞争活力的两难选择。

　　要在电信业实现有效竞争,政府在制定规制政策时,应该同时考虑电信业的规模经济特性和竞争机制的积极作用,其目标是两者所发挥的综合作用能使社会经济效率极大化。因此,在电信业实现有效竞争,首先要区分电信业中的自然垄断性业务和非自然垄断性业务,并实行区别对待的规制政策。电信业的非自然垄断性业务一般包括通信设备供应、移动电话、无线寻呼等增值业务等服务。对于非自然垄断性业务,政府应放松进入壁垒,允许多家新企业进入,以较充分地发挥竞争机制的作用。但政府仍然要控制进入非自然垄断性业务领域的企业数量,并要求这些企业必须达到一定经济规模的要求,以避免低水平的过度竞争现象(前一段时间,在我国的无线寻呼业务领域实际上就存在过这种过度竞争现象),从而实现有效竞争。电信业的自然垄断业务一般是指市话业务,对于自然垄断性业务,由于这些业务需要大量的固定资产投资,其中相当部分是沉淀成本,如果由多家企业进行重复投资,不仅会浪费资源,而且会使每家企业的网络系统不能得到充分利用。因此,政府规制的基本政策是严格控制新企业进入这些企业领域,只允许一家企业或几家企业经营。同时为了避免造成垄断企业内部管理效率的降低和技术创新的减少,避免实际达到的生产效率大大低于可能达到的最大生产效率这一问题的出现,政府在对电信业的垄断性业务进行规制时,可以引入委托-代理激励机制,这样就可以做到既提高了规制的效果,又增加了对电信企业技术创新的激励。

　　四、针对不同的企业,实行不对称的规制

　　电信业引入竞争后,就会有新企业进入电信业。原来的电信企业经过多年的经营,已经建立了庞大的通信网络,拥有相当大的经济规模,在生产经营规模和管理方面积累了丰富的经验,而且有相当的市场垄断力量;而新进入的电信企业需要建立和扩展通信规模,通常缺乏经济规模和生产经营管理经验。同时,电信业还是一个多产品行业(包括长话服务、市话服务及其他增值服务等),其中有些企业提供多种服务;另一些企业仅提供单一服务。经营多种服务的企业常常通过不同业务间的“交叉补贴”等手段施行反竞争行为。为了更快形成电信业的有效竞争局面,就不能完全依靠市场力量,而需要政府对在位者和进入者实施“不对称管制”或“进入帮助”。例如,英国政府要求英国电信向进入者Mercury公司以较低的成本价格提供市内电话通信网络服务,以帮助Mercury公司抵消在长途电话经营中缺乏规模经济的劣势。同时,允许Mercury公司选择通信业务量最大的线路和地区作为其经营范围,以最低的成本获得较高的利润。[2]联通公司的创建是中国电信业发展史上一个重要事件,同时也增强了我国电信市场的竞争活力。但在联通进入电信市场之初,电信市场上的双寡头格局是极不对称的,中国联通被迫接受长期垄断市场的“寡头企业”的管理和领导,在市场进入、互联互通、网间付费、号码频率等公共资源分配上受到种种限制。因此,在我国的电信业规制过程中,要针对这一情况,对新进入电信企业实行帮助,特别要对新电信企业和原电信企业之间的互联互通予以政策上的支持。可以参照英国政府允许新电信企业采取“挑奶皮”战术的做法,对我国不同电信企业实行不对称的规制政策,培育电信市场上的有效竞争主体,形成有效竞争局面。

　　五、推动和鼓励电信技术创新

　　80年代电信业放松规制的一个重要原因就是电信技术的进步。以信息技术和其他高科技为中心的技术创新,在以前的自然垄断或寡头垄断行业形成了新企业进入的技术基础,同时也削弱了通过规制来维持垄断的基础。由此可见,电信技术的创新对电信业有效竞争局面的形成具有很大的促进作用。如果政府不注重技术创新,缺乏对电信企业技术创新的激励,那么已有的电信企业就会依托于政府管制“庇护”的市场空间,丧失技术创新的动力和应用新技术的积极性,政府和电信企业可能陷入“囚犯困境”状态。在这种状况下,随着电信业竞争的引入,原有的在政府“庇护”下的电信企业将会在新技术的冲击下,在新一轮市场竞争中丧失垄断地位,丢掉市场,甚至被淘汰。而改变此困境的一个可行措施就是政府选取“采取技术革新激励”的策略。面对技术上的革新与突破,政府规制应该适应科学技术的飞速发展,推动和鼓励技术创新并为新技术的应用创造条件,使技术创新活动能够从市场中获得丰厚的回报。在美国,技术创新和制度创新将几乎无限的市场潜力源源不断地发掘出来,不仅使电信企业创造了巨额的财富,使美国人民普遍获得了优质通信产品和服务所带来的效率和便利,而且还不断扩宽通信新领域,推动着电信技术快速向前发展,这是美国电信业100多年保持繁荣发展局面的根本原因之一。

　　我国加入WTO后,不仅国内企业间的竞争迫使电信企业进行技术创新,而且愈演愈烈的国际竞争压力也将需要电信技术的创新。因此,在这种完全开放的过渡时期,我国政府应重视电信技术发展,增加电信技术的研发费用,制定出推动和鼓励技术创新的政策措施。