目前，在促进支农资金管理的各种想法中，就如何构建支农资金管理的基础秩序问题，还没有系统地研究。从长远的角度看，构建支农资金管理的基础秩序，是确保各项支农资金管理制度发挥作用的重要前提，是实现支农资金安全高效运行的重要途径，应予以重视。

　　一、什么是基础秩序

　　制度总是在一定的社会氛围、社会秩序中运行。所谓基础秩序，就是指制度运行的环境，它与制度本身无关，但对制度运行的效果却有很大的影响。基础秩序是社会学中的一个概念，尽管提出的时间不长，但已经引起广泛重视。在日常的很多管理实践中，人们也不自觉地运用这个学术概念，提出种种有效措施。

　　二、为什么要重视构建基础秩序

　　近三十年来，一系列旧制度被废除，一些新制度建立起来。但很多新制度运行的效果并不尽如人意，而且伴随制度修订过程的，总是一些花样翻新的违规行为。问题出在哪呢？一是制度的设计还有很多不完善的地方；二是对制度运行的基础秩序研究较少，认识存在偏差。

　　某专项资金管理制度要求按时将资金发到农民手中，及时报送使用情况，并加强检查。这些要求落实的前提是管理者能够自觉遵守制度规定。如果基层管理者有意挤占挪用，设法逃脱检查，并瞒过农民群众，那问题能否被发现并得到查处呢？可能性不大。这里就存在对基础秩序认识不足，甚至缺失的问题。

　　按目前的观点，经济制度的基础秩序包括道德秩序、信用秩序、基础制度（比一般制度更基础的某些制度），三者既相互独立，也相互支撑。应当看到，在使用支农资金的各个环节中，大多数管理者是有责任心的，制度即使不规定各种检查，资金的运行也是有保障的。如果所有管理者都有责任心，那是很完美的。我们不妨将此称作好的道德秩序。可惜完美只在想象之中。对于小部分没有责任心的管理者，很多制度缺乏约束作用。此时撑起资金管理制度运行平台的，应是信用秩序以及基础制度。信用秩序包括有序、高效的票据及合同的流转体系，方便的信用信息管理体系。有效的信用秩序，能通过票据使各种经济活动留下痕迹，一旦违规，有关人员人很快知晓情况。基础制度，在此可具体为公务员管理制度。财政资金的管理，是通过各级公务员操作实现的。如果公务员管理制度更“硬”些，对违规者坚决给予处分或开除等，使其得不偿失，违规者事先恐怕就得权衡利弊了。

　　三、怎样构建支农资金管理制度的基础秩序

　 将制度运行的环境称为基础秩序，是因为它比制度本身更基础、全面。构建支农资金管理制度的基础秩序，不是一朝一夕的事，需要各部门加强合作，共同推进。

　　在构建道德秩序方面，应通过宣传手段。一是要加强对农业财政财务战线的工作宣传，使其认识到规范支农资金管理是农业财政财务工作者的神圣使命，要带着感情，带着责任心工作。如果违规操作，就是丧失了使命感，就对不起自己的责任心。二是要在社会上营造关注支农资金管理的氛围，让更多农民群众意识到资金管理与自身利益相关，提高参与监督管理的积极性。

　　在构建信用秩序方面，要通过与银行等金融系统，会计师事务所等中介机构合作，加强支农资金运行过程中的票据化、电子化管理，既便于检查，也使心存侥幸者不敢越雷池一步。可以考虑通过银行已有的电子化信息管理网络，建立资金的预警系统，对资金进行时间、额度、流向的三维监控，真正做到杜绝隐患。

　　在某些基础制度建设方面，要通过不断呼吁，提高认识。如对待支农资金管理违规行为，要完善乃至“硬化”惩罚的标准，特别要与财政干部的升迁等人事制度挂钩，使违规者的成本加大。(作者单位：财政部农业司)